Ympäristölliset luvat yhdestä luukusta?

Suomessa on suuri määrä tavalla tai toisella ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä, ympäristöriskien hallintaa, ympäristön käyttöä ja muuttamista, sekä ympäristön säilyt­tämistä koskevia ennakkovalvontamenettelyitä. Näitä ovat esimerkiksi ympäristönsuo­jelulain mukainen ympäristölupa, vesilaissa tarkoitettu vesitalouslupa, luonnonsuojelu­lain mukaiset poikkeusluvat, kaivoslain mukaiset luvat, maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoi­tetut rakentamisen luvat, kemikaaliturvallisuuslain mukaiset luvat sekä ympäristö­vaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen ympäristövaikutus­ten arviointi. Myös monet muut lupa- ja ilmoitusmenettelyt sekä alueiden käytön suun­nittelujärjestelmä ovat osa moninaista kontrollijärjestelmäämme. Ympäristöllisten menettelyjen tavoitteet ovat osin samankaltaisia, mutta osin myös selvästi toisistaan poikkeavia.

Joustava yhdennetyn menettelyn malli

Valtioneuvoston kanslian rahoittamassa hankkeessa (11/2015-5/2016, tämä kirjoitus pohjautuu hankkeeseen) tarkasteltiin ympä­ristöllisten menettelyjen tavoitteita, soveltamisaloja, viranomaisratkaisuja, hank­keiden lukumääriä eri menettelyissä ja menettelyjen ajallista kestoa. Tältä pohjalta arvioitiin, mit­kä menettelyt voisi olla mahdollista yhdentää yhden luukun malliin ja miten tämä voitai­siin tehdä. Pääosin kyse oli haittojen ehkäisemisen ja riskien arvioimi­sen päätöksenteon yhdentämisestä. Hankkeessa hahmoteltiin myös uusia ratkaisuja toi­mintojen sijoittumi­seen liittyen, vaikka osa näistä jäi saadun ohjauksen vuoksi pois itse hankeraportista.

Kehittämisen lähtökohdaksi valikoitui yhden luukun periaat­teen eri toteutusvaihtoehtoja yhdistävä malli. Sen keskeisiä osia olisivat menettelyjä yhteen sovittava oikeudellinen sääntely (ympäristöhankemenettelylaki) ja sähköisen asioinnin kehittäminen. Malli voisi rakentua kolmen ydinmenettelyn varaan. Ydinmenet­telyjä olisivat ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa-, maa-aineslain mukainen maa-aineslupa- ja vesilain mukainen vesilupamenettely. Näiden lakien mukaisesti määräy­tyisi yhden luukun mallin koordinoiva viranomainen, joka voisi olla joka valtakunnallinen aluehallintovirasto tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Muut keskeiset ympäris­tölliset menettelyt voitaisiin yhdistää menettelysäännöksiä käsittävän karkeasti hahmotel­lun ”ympäristöhankemenettelylain” mukaisesti yhdeksi menettelyksi, jossa sovellettaisiin kunkin lain aineellisoikeudellisia ja osittain myös menettelyä koskevia säännöksiä.

Menettelyllisesti olisi yhdennettävissä enemmän tai vähemmän kiinteästi esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointimenettely, luonnonsuojelulain mukaiset poikkeusluvat sekä kaivoslain ja kemikaaliturvallisuuslain mukaiset lupapäätökset. Myös monet muut erityyp­piset luvat, kuten päästökauppalupa, ampumaratalupa ja lentoestelupa, olisivat ratkaista­vissa yhden luukun malliin pohjautuvassa lupamenettelyssä osana suurempaa päätöskoko­naisuutta.

Yhden luukun mallista olisi tarpeen tehdä joustava siten, että olisi mahdollista hakea ympäristölliselle hankkeelle tarvittavia eri lupia myös erillisinä. Tämä voi näet olla tar­peen sen vuoksi, että esimerkiksi laajamittaisen hankkeen suunnitteluprosessi etenee vai­heittain.

Yhden luukun mallin rakentaminen mahdollisimman toimivaksi voi myös edellyttäisi sitä, että sen ulkopuolelle jäävien menettelyjen soveltamisaloja tarkistettaisiin. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi sijoituspaikkaa koskevien vaatimusten soveltamista nykyistä laajemmin ja nykyistä tehokkaammin jo alueiden käyttöä suunniteltaessa.

Yhden luukun periaatteen toteuttaminen edellyttää siis muutoksia lainsäädäntöön. Hank­keen puitteissa muotoiltiin lähinnä suuntaviivoja tarvittavista keskeisistä säädösmuutok­sista. Lisäksi hankkeen puitteissa kävi selväksi, että ympäristösääntelyyn sisältyvien menettelysäännösten yhteen kokoaminen tai ainakin merkittävä yhdentäminen olisivat tar­peen.

Ympäristöllisen päätöksenteon yhdentäminen voitaisiin toteuttaa joko yhdellä kertaa taik­ka jaksotetusti esimerkiksi kahdessa tai kolmessa vaiheessa. Vaiheittainen yhdentäminen olisi mahdollista aloittaa ”ydinmenettelyjen” (ympäristönsuojelulaki, maa-aineslaki, vesi­laki ja jätelaki) ja muiden kiinteästi näihin liittyvien lakien mukaisten menettelyiden yhdentämisellä (esimerkiksi ympäristöministeriön hallinnonalaan kuuluvat YVA-laki, luonnonsuojelulaki, muinaismuistolaki ja vesienhoitolaki). Toisessa vaiheessa voitaisiin yhdentää muiden ministeriöiden hallinnonalaan kuuluvia menettelyjä (esimerkiksi kemi­kaaliturvallisuuslaki, kaivoslaki, terveydensuojelulaki, säteilylaki ja päästökauppalaki). Kolmannessa vaiheessa mukaan otettaisiin muut merkitykselliset yhdennetyn ympäristöl­lisen päätöksenteon piiriin kuuluvat menettelyt.

Viranomaisista

Lainsäädännöllisten ratkaisujen ohella viranomaisrakenteella on suuri merkitys yhden luu­kun periaatteen toteuttamiseksi. Jos sama viranomainen tekee ennakkovalvontaratkaisut, on eri menettelyjen yhteensovittaminen huomattavasti yksinkertaisempaa kuin eri viran­omaisten välillä. Valtion ympäristöasioita käsittelevien viranomaisten yhdistäminen edis­täisi yhden luukun periaatteen toteuttamista. Hallituksen 5.4.2016 tekemien linjausten perusteella nykyisin ELY-keskuksille kuuluvat ympäristölliset ennakkovalvontatehtävät ovat siirtymässä tulevaan valtakunnalliseen aluehallintovirastoon. Valtion virastojen ympäristöllisiin menettelyihin liittyvien tehtävien laajempikin kokoaminen yhteen viras­toon edistäisi yhden luukun periaatteen toteuttamista (esimerkiksi TUKES ja AVI).

Kuntasektorilla ympäristöasioiden hallinto on järjestetty eri kunnissa eri tavoin. Kuntata­solla on kuntien yhteisiä lautakuntia, kuntayhtymiä ja kunnan omia viranomaisia. Halli­tuksen linjausten valossa maakuntahallinto ei aiheuta olennaisia muutoksia nykyisiin kun­tatason ympäristöllisiin ennakkovalvontatehtäviin. Yhden luukun periaatteen edistämisek­si tehtävien kokoamista suurempiin yksiköihin ja mahdollisimman tehokasta organisointia on edelleen syytä jatkaa myös kuntatasolla, jotta myös kuntatasolle muodostuisi yksi luuk­ku.

Yhden luukun järjestelmän tulee kattaa hankkeiden koko elinkaarien, minkä vuoksi muu­toksenhaun kytkeminen malliin ja sen yhdenmukaistaminen olisi olennainen osa kokonai­suutta. Nykyisin eri lakien mukaisissa menettelyissä on erilaisia muutoksenhakuteitä. Esi­merkiksi ympäristönsuojelulain mukainen muutoksenhaku on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen, mutta mm. kemikaaliturvallisuuslain mukaisissa lupa-asioissa valitukset ohjau­tuvat kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Kaikki yhden luukun mallin mukaisessa järjestelmässä käsiteltäviä hankkeita koskevat valitukset tulisi ohjata muutoksenhakuvaiheessa rajoitet­tuun määrään hallinto-oikeuksia (esimerkiksi 2-3 hallinto-oikeutta) ja yhden hankekoko­naisuuden valitukset samaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttöä ollaan yleisemmin uudistamassa siten, että jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttänee jatkossa muutoksenhakulupaa myös ympäristöasioissa. Tämä nopeuttanee jonkin verran ympäris­töllisten hankkeiden käsittelyaikaa.

Sähköinen asiointi tärkeä osa yhden luukun toteuttamista

Julkishallinnon sähköisen asioinnin kehittäminen on äärimmäisen keskeinen osa yhden luukun mallin toimeenpanoa. Ympäristöllisten lupamenettelyjen digitalisaation tulisi tukeutua julkishallinnon kansalliseen palveluarkkitehtuuriin sekä mm. työ- ja elinkeinomi­nisteriön luvat, ilmoitukset ja valvonta -hankkeessa tehtyyn työhön. Toimeenpanossa tulisi noudattaa prosessi- ja viranomaisriippumatonta arkkitehtuuria, jossa rajapintojen avulla hyödynnetään olemassa olevia järjestelmiä ja tietovarantoja viranomaisjärjestelmien kehi­tyshankkeisiin. Tavoitteena ei tule olla uuden massiivisen tietojärjestelmän luominen, vaan tukeutuminen aikaisempaan sähköiseen infrastruktuuriin kehittämällä käyttöliittymiä sekä yhden luukun mallin koordinaatioviranomaisen työkaluja. Karsimalla päällekkäisen tiedon keräämistä sekä määrittämällä tiedon omistajuus vähennetään hakijan hallinnollista rasi­tusta sekä varmistetaan tiedon eheys ja ajantasaisuus.

Digitalisaation hyödyntäminen merkinnee tarvetta arvioida uudestaan nykyisten proses­sien tarkoituksenmukaisuutta. Kehittämällä menettelyllisiä työkaluja ja uudistamalla lain­säädäntöä voidaan eri asiakokonaisuuksia yhdistää lupamenettelyyn tarkoituksenmukaisel­la tavalla. Sähköisen asioinnin tulee kattaa myös muutoksenhaku ja mahdollistaa lainvoi­maisen päätöksen kokoaminen järjestelmässä yhdeksi dokumentiksi, josta käyvät ilmi kaikki voimassa olevat lupamääräykset. Sähköisen asioinnin edistäminen edellyttää siihen liittyvän sääntelyn kehittämistä, mutta sähköinen asiointi ei kuitenkaan yksistään voi rat­kaista yhden luukun periaatteen toteuttamisen haasteita.

Maankäytön suunnittelusta ja sijainnin ohjauksesta

Ympäristöllisten hankkeiden suunnittelukokonaisuudessa maankäytön suunnittelulla on olennainen vaikutus ennakkovalvonnan kestoon. Maankäytön suunnittelu, siis eritasoinen kaavoitus, jäi raportissa esitetyn yhden luukun mallin ulkopuolelle. Maankäytön suunnit­telun sujuvuuden lisäämiseen tulee kuitenkin kiinnittää huomiota, kun monet hankkeet edellyttävät lupamenettelyn ohella erityisesti asemakaavan laatimista tai muuttamista.

Yhden luukun hankkeen puitteissa hahmoteltiin karkeasti myös sijoittumisen ohjaukseen liittyviä kehittämismahdollisuuksia, mutta niitä ei saadun ohjauksen vuoksi esitetty hank­keen raportissa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusta voitaisiin kuitenkin monilla eri tavoin uudistaa siten, että se nykyistä paremmin mahdollistaisi erilaisten hank­keiden sijoittumisen. Teoriassa voitaisiin ajatella esimerkiksi seuraavia keinoja: sijoittumi­sen ratkaiseminen uudella maankäyttömuodon muuttamisluvalla, jossa ratkais­taisiin sijoit­tumisen sallittavuus ilman asemakaavaa ennen muuta lupaa tai sen kanssa samanaikaises­ti; asemakaavan laatimisoikeuden antaminen joissakin tapauksissa hankkeen toteuttajalle, kun kunta on tehnyt päätöksen kaavan laatimisen aloittamisesta; yleiskaavaan perustuvan sijoittumisen ja rakentamisen laajentaminen merkittävästi; kunnan sitova lau­sunto ympä­ristöhankkeen lupaviranomaiselle hankkeen sallittavuudesta ennen sen lupakä­sittelyn aloittamista; ja/tai kunnan velvollisuus tehdä päätös asemakaavan laatimisesta tai muutta­misesta hakemuksen pohjalta tietyssä ajassa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukai­sen sijainnin ohjauksen sääntelyä tulisi siis jatkossa tarkastella ottaen huomioon myös erilaist­en ympäristöllisten hankkeiden sijoittumiseen liittyvät kysymykset.

Vaikutuksista

Hankkeen yhteydessä tehtyjen vaikutusarviointien perusteella yhden luukun malli hyödyt­täisi ilmeisesti erityisesti keskikokoisia hankkeita sekä olemassa olevien toimintojen muu­tostilanteita. Merkittävä osa esimerkiksi ympäristönsuojelulain tai kemikaaliturvallisuus­lain mukaisista päätöksistä koskee olemassa olevien toimintojen jatkokehittämistä. Pienet ja keskikokoiset teollisuusinvestoinnit toteutuvat ajallisesti tiiviissä periodissa ja erilaiset selvitykset lienevät usein tehtävissä lähes tai täysin samanaikaisesti. Sen sijaan mittavissa, valtakunnallisesti erittäin merkittävissä investointihankkeissa suunnittelu- ja toteutusvaihe kestää useita vuosia eikä kaikkia mahdollisia lupia ja ennakkohyväksyntöjä ole mahdollis­ta tai järkevää hakea samanaikaisesti. Suurhankkeissa lupapäätöksiä saatetaan toki tarvita ryppäissä, jolloin yksi luukku voisi vähentää myös näihin hankkeisiin liittyvää hallinnol­lista rasitusta.

Kansallisesti merkittäviä investointihankkeita tehdään Suomessa niin harvoin, että ne tuli­si voida ratkaista tehokkaasti osoittamalla hankkeiden ennakkovalvontaan lisäresursseja tapauskohtaisesti. Suomen houkuttelevuuden lisäämiseksi suurille investoinneille tulisi antaa erityinen palvelulupaus lupa-asioiden ratkaisemisesta joutuisasti. Kun yhden luukun malli tehostaisi erityisesti keskisuurten hankkeiden ennakkovalvontaprosesseja, mahdol­listaisi se osaltaan tarvittavien resurssien kohdentamisen suurten hankkeiden ennakkoval­vontaan.

Muut uudistukset vievät vain vähän eteenpäin

Yhden luukun hankkeen puitteissa voitiin ottaa huomioon vuoden 2016 alkupuolella voi­massa ollut lainsäädäntö ja viranomaisrakenne. Toukokuuhun 2016 mennessä annettua aineistoa pyrittiin kuitenkin ottamaan huomioon mahdollisuuksien mukaan.

Useat muut vireillä olevat lainsäädännön uudistushankkeet vaikuttavat olennaisesti yhden luukun periaat­teen toteuttamiseen. Näistä voidaan erityisesti aluehallintouudistus, YVA-lainsäädännön uudistaminen, ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmas vaihe sekä kaavoituksen ja rakentamisen lupaprosessien sujuvoittaminen.

Posted by Ari Ekroos

About Ari Ekroos

Professor of Environmental and Energy Law at the University of Helsinki and Professor of Economic Law at the Aalto University. Ekroos is expert in environmental, climate and land use planning law. Ekroos has accomplished several research projects related to environmental and energy law (environmental protection legislation, energy related environmental law and nature conservation law) and environmental administration. Ekroos has also been involved with preparation of the most important parts of the Finnish environmental legislation. He has also been legal advisor in several legal cases.
This entry was posted in Uncategorized and tagged , , , , , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *