Tulvavaara ja poikkeamisen epääminen, KHO 4.3.2013/796

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 4.3.2013/796 otettiin kantaa poikkeamisen edellytyksiin tulvavaara-alueella

Päätöksen lyhyt ratkaisuselostus kuuluu seuraavasti:

”Rakennushankkeessa oli kysymys asuinrakennuksen rakentamisesta joen rantavyöhykkeelle. Asiassa oli selvitetty, että rakennuspaikan kohdalla kerran sadassa vuodessa toistuva ylin laskennallinen tulvakorkeus HQ 1/100 oli N43 +75,40 metriä ja rakennuspaikan korkeus vaihteli välillä +74,38–74,93. Tähän nähden ja kun myös otettiin huomioon, mitä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa on lausuttu lisääntyviin myrskyihin ja rankkasateisiin varautumisesta, rakennuspaikan oli katsottava sijaitsevan tulvavaara-alueella.

Kun otettiin huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 erityistavoitteet ja maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentti, edellä tarkoitetulle tulvavaara-alueelle ei tullut sijoittaa uutta rakentamista. Poikkeamisen myöntämiseen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin rakentamisrajoituksesta ei siten ollut saman lain 172 §:n 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä.”*

Päätös on lopputulokseltaan ilmeisen oikeaan osunut, kun otetaan huomioon myös nykytieto ilmastonmuutoksen mahdollisista vaikutuksista eli sateisuuden lisääntymisestä, lämpötilan noususta ja tulvariskien kasvusta Suomessa. (Ks. tulvariskeistä ja kaavoituksesta sekä rakentamisesta yleisesti myös Ari Ekroos ja Ulla Hurmeranta: Tulvariskit – kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö. 1.11.2011.)

Päätöksessä huomio kiinnittyy kuitenkin ainakin seuraaviin seikkoihin: tulvariskin todennäköisyys, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osuus argumentaatiossa ja MRL 116.2 §:n huomioon ottaminen poikkeamispäätöksessä.

KHO katsoi, että rakennuspaikan kohdalla kerran sadassa vuodessa toistuva tulva oli sellainen riski, joka esti myönteisen poikkeamispäätöksen. Rakennuksen elinkaarinäkökulmasta sata vuotta on kuitenkin suhteellisen pitkä aika. Kun kuitenkin otetaan huomioon tulvariskien mahdollinen kasvu, päätös on tässä suhteessa mielekäs. Tulvariskiasiat ovat olleet oikeuskäytännössä varsin harvinaisia ainakin lupa-asioina. Ratkaisu KHO 2.3.2007/482 koskee tulvariskiä asemakaava-asiassa. Siinä asemakaava katsottiin selvitysten riittämättömyyden vuoksi lainvastaiseksi, kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentti ja alueen maaperän korkeudesta (+0,6 – 1,5 metriä meren pinnasta) ja tulvariskistä saatu selvitys.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (vuonna 2008 tarkistetut tavoitteet) 4.3 kohdan erityistavoitteet sisältävät tulvavaara-alueita koskevia tavoitteita. Niiden mukaan alueidenkäytössä on ensinnä yleisesti otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Toiseksi alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tavoitteiden mukaan tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista.

KHO:n päätöksessä mielenkiintoista on erityisesti se, että KHO käyttää valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita oikeuslähteinä, joihin viittaa itse päätöstekstissä ja lisäksi myös ratkaisuselostuksen oikeusohjeissa. Luettelossa selostuksen alla tuodaan esiin seuraavaa: ”Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 72 § 1 momentti, 116 § 2 momentti ja 172 § 1 momentti sekä Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet kohta 4.3”. Tässä luettelossa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet siis rinnastetaan vahvoihin oikeuslähteisiin eli säädöksiin. Näin en ole huomannut aiemmin tehtävän, vaikka valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat olleet merkittävässä roolissa monissa muissakin KHO:n ratkaisuissa. Lupaharkintaa koskevista ratkaisuista on tuotava esille KHO 2010:32, joka koski turvetuotannon ympäristölupa-asiaa. Siinähän katsottiin, että MRL 24.1 §:ssa säädetty ohjausvaikutus, jonka mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta, ei vaikuttanut ympäristönsuojelulaissa säädettyyn oikeusharkintaiseen lupaharkintaan oikeudellisesti sitovalla tavalla. On tavallaan ymmärrettävää, että MRL:n mukaisessa lupaharkinnassa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet voivat olla vahvemmassa asemassa kuin muun lain mukaisessa päätöksenteossa, mutta oikeudellisesti tämä ajattelu ei välttämättä ole täysin vahvalla pohjalla.

Käsittelemättä perustuslaillisia kysymyksiä seikkaperäisesti voi kuitenkin eräänlaisesta normiantonäkökulmasta nähdä nykymuotoiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet mielenkiintoisina tai jopa ongelmallisina. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteethan poikkeavat muusta maankäytön suunnittelusta siinä, että ne ovat suorasanaisia, eikä niitä ei esitetä kartalla, eivätkä ne näin sisällä varsinaisia alueidenkäyttövarauksia. Kun varsinkin erityistavoitteet sisältävät sekä suhteellisen yksityiskohtaisia ”määräyksiä” että yleisempiä ”normeja”, jotka eivät joiltakin osin kovinkaan paljon poikkea laista tai asetuksesta, on perustuslain 80 §:kin huomioiden mahdollista kysyä onko maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmä tältä osin nykyvaatimukset täyttävä. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät näyttäisi olevan ainakaan puhtaasti hallintopäätös. Alkujaan eli säätämisvaiheessa sitä ei myöskään ilmeisesti ajateltu ”normipäätöksenä”. Käytännön kautta ne kuitenkin – käsiteltävänä oleva KHO:n päätöskin huomioiden – näyttäisivät ainakin lähestyneen normeja.

Huomio päätöksen ”oikeusohjeluettelossa” kohdistuu myös siihen, että MRL 24.2 §:n mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Säännöksessä esille tuotu ”muu alueidenkäytön suunnittelu” voidaan ehkä tulkita kattavan myös poikkeamisharkinnan, mutta tämä ei näytä olleen lainsäätäjän tarkoitus, kun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei tuota lupaharkintaan ulottuvaa vaikutusta tuoda esiin (ks. HE 101/1998, 24 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevassa päätöksessäkään ei näin ole katsottu, vaan siinä tuodaan vain esiin erityistavoitteiden vaikutus kaavoitukseen (vuoden 2000 päätös, Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, Opas 5, s. 42). Tarkoituksena on siis ollut, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettaisiin pääsääntöisesti huomioon maakuntakaavoituksen kautta kuntakaavoituksessa ja sen välityksellä lupaharkinnassa, vaikka erityistavoitteet voisivat valtioneuvoston päätöksen mukaan vaikuttaa myös suoraan kuntakaavoitukseen. Ratkaisussa KHO 2009:67, joka koski rakennuksen purkamislupa-asiaa, KHO ei ottanut perusteluissaan kantaa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, vaikka kyse oli niiden mukaisesta kohteesta. Kouvolan hallinto-oikeus oli samassa asiassa aiemmin todennut: ”Kyse ei nyt ole kaavan hyväksymisestä, vaan yksittäisestä lupa-asiasta jo asemakaavoitetulla alueella. Asiassa ei tule sovellettavaksi valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista.” Merkille on myös pantava, että KHO käyttää tässä tarkasteltavana olevassa tuoreessa ratkaisussaan nimenomaan MRL 24.2 §:ia eikä MRL 24.1 §:ia kuten edellä esitetyssä ympäristölupa-asiassa, vaikka 1 momenttia voisi yleisempänä tulkita laveammin.

KHO käyttää oikeuslähteenä päätöksessään MRL 116.2 §:ia, joka koskee rakennuspaikan vaatimuksia asemakaava-alueen ulkopuolella. Lähtökohtaisesti säännös on siis rakennuslupaharkintaa – ei poikkeamisharkintaa – koskeva. Sen mukaan rakennuspaikan soveliaisuutta ja kelvollisuutta harkittaessa on muun muassa otettava huomioon, ettei rakennuspaikalla ole tulvan vaaraa. Poikkeamisen edellytyksiä koskevassa MRL 172 §:ssä ei viitata MRL 116 §:ään, vaan se sisältää hyvin yleiset ja joustavat säännöt poikkeamisen edellytyksiä koskien, joita on yleensä ajateltu käytettävän itsenäisesti ottamatta huomioon muita mahdollisia rakentamisen edellytyksiä koskevia säännöksiä. Tämä johtuu tietysti siitä, että poikkeamisessa ei ole kyse vielä itse rakennuksen rakentamisen sallittavuudesta vaan rakennuslupaan nähden ”esikysymyksestä”. Ilmeisesti KHO on tarvinnut argumentaationsa tueksi MRL 172.1 §:ää (joka kyllä tuodaan päätöksessä esiin) yksiselitteisempää sääntelyä, eikä se ole halunnut tai pystynyt katsomaan, että tässä tapauksessa poikkeamisesta olisi aiheutunut haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Yleisemmin voisi olla harkinnan arvoista, että poikkeamisen edellytyksistä säädettäisiin ainakin jonkin verran yksityiskohtaisemmin tai/ja että säännöksessä viitattaisiin MRL:n joihinkin muihin säännöksiin.

Vaikka KHO:n ratkaisu sinänsä taitaa olla oikeaan osunut, niin on silti kysyttävä miten pitkälle valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaikutus voi mennä ilman kirjoitetun lain tukea, sillä sisällöltään ja oikeusvaikutuksiltaankin ne näyttäisivät kehittyneen ulos niitä koskevista säännöksistä. Kysymys on myös vallanjaon kannalta relevantti ainakin seuraavissa suhteissa: kunnallinen itsehallinto – valtio sekä lainsäätäjä – tuomioistuin. Eduskunta onkin maankäyttö- ja rakennuslain 9 a luvun säätämisen yhteydessä vuonna 2010 hyväksynyt lausuman, jossa se edellyttää, että hallitus selvittää maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin yhteydessä mahdollista tarvetta säätää muiden toimintojen sijainnin ohjauksesta täsmällisemmin laissa ottaen huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeudellisen aseman (EV 365/2010 vp – HE 309/2010 vp). MRL:n toimivuusarviointi on käynnissä ja jotakin järjestelmälle ehkä tehdäänkin tai ainakin asiaa selvitetään (ks. selvittämisestä Maanäyttö- ja rakennuslain toimivuusarviointi: arvioinnin tilanne 31.12.2012, s. 4). Tarpeita myös järjestelmän selkeyttämiseksi ja kehittämiseksikin näyttäisi olevan.

Ari Ekroos

* Tätä kirjoitettaessa ei ole ollut käytössä päätöstä kokonaisuudessaan. (Yleisimmin on nykyisen tiedonvälityksen keinot huomioiden varsin kummallista, että KHO edelleen julkaisee näitä lyhyitä ratkaisuselosteita, kun tilastakaan ei internetaikana enää ole pulaa.)

Posted by Ari Ekroos

About Ari Ekroos

Professor of Environmental and Energy Law at the University of Helsinki and Professor of Economic Law at the Aalto University. Ekroos is expert in environmental, climate and land use planning law. Ekroos has accomplished several research projects related to environmental and energy law (environmental protection legislation, energy related environmental law and nature conservation law) and environmental administration. Ekroos has also been involved with preparation of the most important parts of the Finnish environmental legislation. He has also been legal advisor in several legal cases.
This entry was posted in Uncategorized and tagged , , , , , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *